Vaihtoehtoja Suomen avaruushallinnon vahvistamiseksi

Avaruushallinnon toimintamallia arvioinut työryhmä luovutti loppuraporttinsa elinkeinoministeri Sakari Puistolle. Raportissa tarkastellaan, miten Suomen avaruushallinnon toimintamalli vastaa muuttuvan toimintaympäristön tarpeisiin ja miten hallinnon roolia tulisi vahvistaa kansallisen avaruusstrategian tavoitteiden edistämiseksi.

On syntynyt tarve arvioida miten kansallisen avaruushallinnon nykyinen toimintamalli vastaa kehittyvän avaruustoimintaympäristön tarpeita ja selvittää miten avaruushallinnon roolia tulisi vahvistaa, jotta se voi parhaalla mahdollisella tavalla edistää avaruusstrategian päämäärien saavuttamista.

Avaruustoiminnan merkitys Suomelle kasvaa nopeasti teknologisen kehityksen, geopoliittisen tilanteen kiristymisen ja yhteiskunnan digitalisoitumisen myötä. Avaruuspalvelut ovat yhä tärkeämpiä kansalliselle turvallisuudelle, huoltovarmuudelle, elinkeinoelämän kilpailukyvylle sekä tutkimus- ja innovaatiotoiminnalle. Avaruustoimiala kasvaa kovaa tahtia ja sen merkitys ulottuu yhä selvemmin sekä elinkeinoelämään, viranomaistehtäviin että puolustukseen.

Avaruusala on samanaikaisesti useiden murrosten keskellä. Toimiala kaupallistuu nopeasti, geopoliittinen jakaantuminen syvenee, riippuvuus avaruusteknologiasta kasvaa ja avaruusinfrastruktuurin kaksoiskäyttö – siviili- ja sotilastarkoituksiin – vahvistuu. Strategisen ja yhteiskunnallisen merkityksensä vuoksi avaruudesta on tullut sekä geopoliittinen että teollisuuspoliittinen väline. Ala on vahvasti kansainvälinen ja riippuvainen huipputeknologian saatavuudesta sekä globaalista yhteistyöstä.

”Suomen avaruusalan kasvu on menestystarina, joka on vasta alussaan. Alalla on sekä merkittäviä taloudellisia että strategisia vaikutuksia. Alan kasvaessa on myös huolehdittava sen ajantasaisesta lainsäädännöstä ja lupavalvonnasta, jotta Suomi on jatkossakin avaruusteollisuudelle hyvä ja uskottava toimintaympäristö”, toteaa elinkeinoministeri Sakari Puisto.

Elinkeinoministerin asettama työryhmä tarkasteli nykyistä hajautettua avaruushallinnon toimintamallia sekä kolmea vaihtoehtoista mallia hallinnon vahvistamiseksi. Toimeksiannon mukaisesti työryhmä analysoi nykyisen ja vaihtoehtoisten toimintamallien positiiviset ja negatiiviset ominaispiirteet hallinnon eri vastuualueiden näkökulmista. Raportti toimii tietopohjana ja avauksena keskustelulle avaruushallinnon vahvistamisesta. Keskustelu tarvittavista toimenpiteistä jatkuu poikkihallinnollisesti ja yhdessä sidosryhmien kanssa.

 

Näkökulmat kansalliseen avaruushallintoon

Kansallisesti avaruushallinnon viitekehys voidaan jakaa kolmeen toistensa kanssa symbioosissa toimivaan osa-alueeseen: 

1. maanpuolustukseen, 
2. muuhun viranomaistoimintaan sekä 
3. elinkeinoelämän, tieteen, tutkimuksen ja koulutuksen muodostamaan ekosysteemiin. 

Näille asetettuja päämääriä ja tavoitteita kuvataan kansallisessa avaruusstrategiassa sekä valmistelussa olevassa puolustuksen avaruusstrategiassa.

Työryhmä määritteli kuusi eri näkökulmaa, joiden kautta avaruushallinnon päämääriä ja vaihtoehtoisia toimintamalleja raportissa tarkastellaan:

• Avaruushallinnon johtaminen: Strategisen tilannekuvan kokoaminen ja toimintojen ohjaus on hallinnon keskeisin päämäärä.
• Kansainvälinen yhteistyö: Strategisen ohjauksen mukainen Suomen kantojen ja linjausten muodostaminen ja harmonisointi kansainvälisiin foorumeihin on perusta kansallisten tavoitteiden saavuttamiselle.
• Avaruustalouden toimintaympäristö: Ajantasainen sääntelykehys, aktiivinen innovaatioympäristö, tarkoituksenmukaisesti kohdennettu rahoitus, sujuvat lupaprosessit, viennin edistäminen sekä yritysten ja osaajien sitouttaminen Suomeen.
• Avaruuskyvykkyyksien rakentaminen: Kansallisten tarpeiden tunnistaminen ja priorisointi. Yhteistyö puolustus- ja siviilitoimijoiden välillä. Johdonmukaiset hankinnat tarvittavien kyvykkyyksien saavuttamiseksi. Toimintojen saatavuuden ja jatkuvuuden turvaaminen.
• Avaruuspalveluiden hyödyntäminen: Saatavilla olevien avaruuspalveluiden ja tietojen hyödyntäminen yhteiskunnassa.
• Viestintä: Sujuvan tiedonkulun varmistaminen hallinnon sisällä sekä yhteiskunnassa kansallisesti ja kansainvälisesti.

 

Avaruushallinnon vaihtoehtoiset toimintamallit

Arviointiryhmän loppuraportissa on kuvattu avaruushallinnon nykyinen ja kolme vaihtoehtoista toimintamallia. Arviointiosassa tarkastellaan ensin poliittisen ja strategisen päätöksenteon, toimeenpanevan tason sekä toiminnan rahoituksen hajauttamisen/keskittämisen hyötyjä ja haasteita yleisellä tasolla ottamatta kantaa varsinaiseen toimintamalliin. 

Lisäksi arvioinnissa tarkastellaan kunkin kuvatun toimintamallin vahvuuksia ja niihin liittyviä uhkakuvia. Toimintamallit on pyritty kuvaamaan ja arvioimaan objektiivisesti avaruushallinnon toimivuuden näkökulmasta ottamatta kantaa eri toimijoiden intresseihin. Keskustelu jonkin mallin toteuttamisesta ja tahtotilasta tulee käydä poliittisella tasolla. Raportin tarkoitus on luoda tietopohjaa tälle keskustelulle.

Kuvatut avaruushallinnon vaihtoehtoiset toimintamallit eroavat ylätasolla toisistaan poliittisen ja strategisen päätöksenteon sekä toimeenpanevan tason hajautuksessa/keskittämisessä. 

1. Nykyinen toimintamalli – Avaruusasiain neuvottelukunta ANK - status quo: Hajautettu avaruushallinto, jossa ANK yhteensovittavana foorumina. Sekä poliittinen että toimeenpaneva taso ovat hajautettuja. 
2. Vaihtoehtoinen malli 1 – ANK – vahvistettu malli: Hajautettu avaruushallinto, jossa ANK koordinoi avaruusstrategian toimeenpanoa, avaruushallinnon vastuunjako kirjattuna lainsäädäntökehykseen, ANK:n ja sen sihteeristön resursoinnin varmistaminen. 
3. Vaihtoehtoinen malli 2 – Avaruuspolitiikan ja strategian yksikkö APSY ja avaruusohjelma: Avaruushallinnon poliittinen johto ja strateginen koordinaatio keskitetään perustettavaan yksikköön, substanssiministeriöt vastaavat toimeenpanosta, hallinnonalojen tarpeet yhteensovitetaan avaruusohjelman kehyksessä. Toimeenpaneva taso säilyy nykyisessä muodossaan hajautettuna. 
4. Vaihtoehtoinen malli 3 – Avaruuspolitiikan ja strategian osasto APSO, Avaruusvirasto ja avaruusohjelma: Avaruushallinnon poliittinen johto ja strateginen koordinaatio keskitetään perustettavaan yksikköön, toimeenpano keskitetään yhteen virastoon. 

 

Vaihtoehtoisten toimintamallien arviointi

Raportissa toimintamalleja arvioidaan ensi sijassa hallinnon tehtävien ja toimintojen sijoittumisen näkökulmasta. Avaruustoiminta ja siihen liittyvien palveluiden hyödyntäminen on yhteiskuntaa läpileikkaavaa. Avaruustoimialan ja sen yhteiskunnallisen merkittävyyden kasvaessa myös hallinnon tehtäväkenttä laajenee ja monimuotoistuu. Tämä edellyttää riittäviä resursseja ja toimivia hallinnon rakenteita. 

Poliittisella ja strategisella tasolla kansallisen avaruushallinnon keskeisimmät tehtävät ovat: 

• Kansainvälisen ja kansallisen strategisen kokonaiskuvan ylläpitäminen ja toimintaympäristön seuranta. 
• Kansallisen avaruusstrategian laatiminen, toimeenpanon ohjaus sekä talousarvion laatiminen ja esittely. 
• Viestintä ja vaikuttaminen kansainvälisesti ja kotimaassa. 
• Lainsäädäntökehyksen ylläpitäminen ja tulkinta. 

Avaruushallinnon hajautettu päätöksenteon ja strategisen suunnittelun toimintamalli osallistaa eri hallinnonaloja ja tuo eri organisaatioissa sijaitsevan toimialaosaamisen ja yhteiskunnan eri sektorien tarpeiden ymmärtämisen saataville. Toisaalta keskitetty päätöksenteko poliittisella ja strategisella tasolla helpottaa avaruustoiminnan strategisen kokonaiskuvan ylläpitämistä, pitkän aikajänteen suunnittelua ja vaikuttamista, priorisointia toimintojen välillä sekä resurssien tasapainoista kohdentamista. Selkeä haaste on siviili- ja sotilastoimintoja koskevan strategisen tason suunnittelun yhdistäminen.

Toimeenpanevalla tasolla hajauttamisen edut korostuvat verrattuna keskitettyyn ratkaisuun. Myös hajautetun mallin haasteet suppenevat merkittävästi, mikäli poliittiselta ja strategiselta tasolta tuleva koordinaatio on selkeää ja johdonmukaista. Toimeenpanevan tason keskittäminen yhteen paikkaan vaatisi perusteellista selvitystyötä ja tarkoittaisi merkittäviä muutoksia olemassa olevissa organisaatioissa. Avaruustoimintojen erottamisella niiden nykyisistä kotiorganisaatioista olisi mahdollisesti myös laaja-alaisia vaikutuksia lakisääteisten tehtävien hoitamiseen.

Avaruustoiminnan rahoituksen hajautetussa mallissa kukin hallinnonala valmistelee itsenäisesti omaan toimintaansa liittyvät esitykset talousarvioon. Nämä myös käsitellään valtioneuvostossa erillisinä kokonaisuuksina ja päätetty rahoitus osoitetaan suoraan hallinnonalan budjettiin. Rahoituksen keskitetyssä mallissa talousarvioesitykset laaditaan yhdessä paikassa ja esitellään kokonaisuutena. Päätöksentekijöille tämä tuo mahdollisuuden tarkastella avaruustoiminnan rahoitusta kokonaisuutena. Päätetyn ”avaruusbudjetin” käyttöä voidaan allokoida eri komponenttien priorisointi huomioiden. Välimuotoisessa rahoitusmallissa eri hallinnonalojen valmistelemat talousarvioesitykset kootaan yhteen avaruusohjelmaesitykseen ja niitä tarkastellaan rahoituskehyksenä.

 

Avaruushallinnon toimintamallien arvioinnin johtopäätökset

Toimintamallien arvioinnista ilmenee, että avaruushallinnon toimintakyvyn turvaamiseksi nykyistä toimintamallia olisi vahvistettava. Vaihtoehtoisista malleista ”Avaruusasiain neuvottelukunta ANK – vahvistettu malli” nähdään toteuttamiskelpoiseksi ja oikein toteutettuna se toisi hallintoon tarvittavaa tukea lyhyellä aikajänteellä. Sen käyttöönotto olisi toteutettavissa myös melko nopeasti. Pitemmällä aikavälillä, toimialan kasvun jatkuessa, hallintoa olisi kuitenkin tarve vahvistaa erityisesti poliittisen ja strategisen päätöksenteon sekä resurssien ja rahoituksen kohdentamisen osalta. 

Arvioinnissa vaihtoehtoinen malli 2 ”APSY ja avaruusohjelma” vastaa nähtävissä olevia tarpeita hyvin ja se nähdään myös riittävän joustavana, jotta sitä pystyttäisiin tulevaisuudessa mukauttamaan toimintaympäristön jälleen muuttuessa. Kolmantena vaihtoehtona kuvattua toimeenpanevan tason keskittävää mallia ”APSO, Avaruusvirasto ja avaruusohjelma” työryhmä ei nähnyt arvioinnissa toteuttamiskelpoiseksi.

Asetetun työryhmän toimeksianto päättyy loppuraportin luovuttamiseen elinkeinoministerille. Raportti ei suoraan johda toimenpiteisiin tai muutoksiin avaruushallinnossa vaan se toimii tietopohjana ja avauksena laajemmalle keskustelulle.

Avaruushallinnon toimintamallin arviointityöryhmän loppuraportti