Alternativ för att stärka Finlands rymdförvaltning

En arbetsgrupp som har utvärderat rymdförvaltningens verksamhetsmodell överlämnade sin slutrapport till näringsminister Sakari Puisto. I rapporten granskas hur Finlands rymdförvaltnings nuvarande verksamhetsmodell svarar mot behoven i en föränderlig omvärld och hur förvaltningens roll bör stärkas för att främja målen i den nationella rymdstrategin.

Det har uppstått ett behov av att bedöma hur den nuvarande modellen för nationell rymdförvaltning svarar mot behoven i en snabbt utvecklande rymdverksamhetsmiljö samt att utreda hur rymdförvaltningens roll bör stärkas så att den på bästa möjliga sätt kan bidra till att uppnå rymdstrategins mål.

Rymdverksamhetens betydelse för Finland ökar snabbt till följd av teknologisk utveckling, ett skärpt geopolitiskt läge och samhällets digitalisering. Rymdtjänster blir allt viktigare för den nationella säkerheten, försörjningsberedskapen, näringslivets konkurrenskraft och forsknings- och innovationsverksamheten. Rymdsektorn växer snabbt och dess betydelse blir allt tydligare inom näringslivet, myndighetsverksamheten och försvaret.

Rymdsektorn befinner sig samtidigt i flera omvälvningar. Kommersialiseringen går snabbt framåt, den geopolitiska fragmenteringen fördjupas, beroendet av rymdteknik ökar och rymdinfrastrukturens dubbla användning – för civila och militära ändamål – stärks. På grund av sin strategiska och samhälleliga betydelse har rymden blivit både ett geopolitiskt och ett industripolitiskt verktyg. Sektorn är starkt internationell och beroende av tillgång till högteknologi samt globalt samarbete.

”Tillväxten inom Finlands rymdsektor är en framgångssaga som bara har börjat. Sektorn har betydande ekonomiska och strategiska konsekvenser. I takt med att sektorn växer måste vi också säkerställa att lagstiftningen och tillståndstillsynen är uppdaterad, så att Finland även i fortsättningen är en attraktiv och trovärdig verksamhetsmiljö för rymdindustrin”, konstaterar näringsminister Sakari Puisto.

Den arbetsgrupp som tillsatts av näringsministern granskade den nuvarande decentraliserade verksamhetsmodellen för rymdförvaltning samt tre alternativa modeller för att stärka förvaltningen. I enlighet med sitt uppdrag analyserade arbetsgruppen de positiva och negativa egenskaperna i både nuvarande och alternativa modeller ur olika förvaltningsansvars perspektiv. Rapporten fungerar som kunskapsunderlag och utgångspunkt för fortsatt diskussion om hur rymdförvaltningen bör stärkas. Diskussionen om nödvändiga åtgärder fortsätter tväradministrativt och tillsammans med olika intressenter.

 

Perspektiv på den nationella rymdförvaltningen

Nationellt kan rymdförvaltningens ramverk delas in i tre områden som verkar i symbios:

1. nationellt försvar,
2. övrig myndighetsverksamhet, samt
3. ett ekosystem bestående av näringsliv, vetenskap, forskning och utbildning.

Målen för dessa beskrivs i den nationella rymdstrategin samt i den kommande rymdstrategin för försvaret.

Arbetsgruppen definierade sex perspektiv genom vilka rymdförvaltningens mål och alternativa verksamhetsmodeller granskas:

• Ledning av rymdförvaltningen: Att sammanställa en strategisk lägesbild och styra verksamheten är det mest centrala målet.
• Internationellt samarbete: Att utforma och samordna Finlands ståndpunkter i enlighet med strategiska riktlinjer i internationella forum är avgörande för att nå nationella mål.
• Rymdekonomins verksamhetsmiljö: Ett uppdaterat regelverk, en aktiv innovationsmiljö, ändamålsenligt riktad finansiering, smidiga tillståndsprocesser, exportfrämjande samt att attrahera företag och kompetens till Finland.
• Utveckling av rymdförmågor: Identifiering och prioritering av nationella behov, samarbete mellan civila och militära aktörer, konsekventa upphandlingar för att uppnå nödvändig kapacitet samt säkerställande av tillgänglighet och kontinuitet.
• Utnyttjande av rymdtjänster: Att använda tillgängliga rymdtjänster och data i samhället.
• Kommunikation: Att säkerställa ett smidigt informationsflöde inom förvaltningen och i samhället, nationellt och internationellt.

 

Alternativa verksamhetsmodeller för rymdförvaltningen

I utvärderingsgruppens slutrapport beskrivs den nuvarande verksamhetsmodellen samt tre alternativa modeller. I bedömningsdelen granskas först fördelarna och utmaningarna med decentralisering/centralisering av det politiska och strategiska beslutsfattandet, den verkställande nivån och finansieringen av verksamheten på ett allmänt plan utan att ta ställning till själva verksamhetsmodellen.

Därefter analyseras styrkor och risker i varje modell. Modellerna beskrivs objektivt med fokus på rymdförvaltningens funktionalitet. Beslut om genomförande fattas på politisk nivå.

De beskrivna alternativa verksamhetsmodellerna för rymdförvaltning skiljer sig åt på hög nivå när det gäller decentralisering/centralisering av politiska och strategiska beslutsfattande och genomförande.

1. Nuvarande modell – Delegationen för rymdärenden (ANK), status quo: Decentraliserad rymdförvaltning ANK fungerar som samordnande forum. Både politisk och operativ nivå är decentraliserad.
2. Alternativ modell 1 – ANK, förstärkt modell: Decentraliserad rymdförvaltning där ANK samordnar genomförandet av rymdstrategin, rymdförvaltnings ansvarsfördelning är fastställd i lagstiftningsramen och resurser för ANK och dess sekretariat säkerställs.
3. Alternativ modell 2 – Enhet för rymdpolitik och strategi (APSY) och rymdprogram: Rymdförvaltnings politisk ledning och strategisk samordning centraliseras till en ny enhet, medan sakkunnigministerier ansvarar för genomförandet. Förvaltningsområdenas behov samordnas inom ramen för ett rymdprogram. Den operativa nivån förblir decentraliserad.
4. Alternativ modell 3 – Avdelning för rymdpolitik och strategi (APSO), rymdmyndighet och rymdprogram: Rymdförvaltnings politisk ledning och strategisk samordning centraliseras till en ny enhet och genomförandet centraliseras till en enda myndighet. 

 

Utvärdering av alternativa verksamhetsmodeller

I rapporten bedöms verksamhetsmodellerna främst utifrån hur uppgifter och funktioner är organiserade. Rymdverksamheten och utnyttjandet av tjänster i anslutning till den genomsyrar samhället. När sektorn växer ökar och diversifieras också förvaltningens uppgifter, vilket kräver tillräckliga resurser och fungerande strukturer.

På politisk och strategisk nivå är den nationella rymdförvaltningens viktigaste uppgifter:

• Att upprätthålla en övergripande nationell och internationell lägesbild och följa omvärlden
• Att utarbeta den nationella rymdstrategin, styra dess genomförande samt bereda budgeten
• Kommunikation och påverkan nationellt och internationellt
• Att upprätthålla och tolka lagstiftningsramen

Rymdförvaltningens decentraliserade verksamhetsmodell för beslutsfattande och strategisk planering involverar olika förvaltningsområden och gör det möjligt att förstå branschkompetensen i olika organisationer och behoven inom olika samhällssektorer. Å andra sidan gör ett centraliserat beslutsfattande på politisk och strategisk nivå det lättare att upprätthålla en strategisk helhetsbild av rymdverksamheten, planera och påverka på lång sikt, prioritera mellan verksamheterna och rikta resurserna på ett balanserat sätt. En tydlig utmaning är att kombinera den strategiska planeringen av civil och militär verksamhet.

På verkställande nivå framhävs fördelarna med decentralisering jämfört med en centraliserad lösning. Även utmaningarna med den decentraliserade modellen minskar avsevärt om samordningen på politisk och strategisk nivå är tydlig och konsekvent. Att koncentrera den verkställande nivån till ett enda ställe skulle kräva en grundlig utredning och innebära betydande förändringar i de befintliga organisationerna. Åtskiljandet av rymdverksamheten från deras nuvarande hemorganisationer har eventuellt också omfattande konsekvenser för skötseln av de lagstadgade uppgifterna.

I den decentraliserade modellen för finansiering av rymdverksamheten bereder varje förvaltningsområde självständigt budgetpropositioner som hänför sig till den egna verksamheten. Dessa behandlas också i statsrådet som separata helheter och den finansiering som det beslutats om anvisas direkt till förvaltningsområdets budget. I den centraliserade finansieringsmodellen utarbetas budgetpropositionerna på ett ställe och presenteras som en helhet. För beslutsfattarna innebär detta en möjlighet att granska finansieringen av rymdverksamheten som en helhet. Användningen av den fastställda ”rymdbudgeten” kan allokeras med beaktande av prioriteringen av olika komponenter. I den mellanliggande finansieringsmodellen samlas de budgetförslag som bereds av olika förvaltningsområden i ett enda förslag till rymdprogram och granskas som en budgetram.

 

Slutsatser av utvärderingen av rymdförvaltningens verksamhetsmodeller

Av utvärderingen av verksamhetsmodellerna framgår att den nuvarande verksamhetsmodellen bör stärkas för att trygga rymdförvaltningens funktionsförmåga. Av de alternativa modellerna anses ”Delegationen för rymdärenden (ANK) – den fastställda modellen” vara genomförbar och om den genomförs på rätt sätt skulle den ge förvaltningen det stöd som behövs på kort sikt. Det är också möjligt att införa den relativt snabbt. På längre sikt, när branschens tillväxt fortsätter, finns det dock behov av att stärka förvaltningen särskilt i fråga om det politiska och strategiska beslutsfattandet samt allokeringen av resurser och finansiering.

I utvärderingen motsvarar den alternativa modellen 2 ”APSY och rymdprogrammet” väl de behov som kan skönjas och den anses också vara tillräckligt flexibel för att kunna anpassas i framtiden när omvärlden förändras igen. Arbetsgruppen ansåg inte att modellen ”APSO, rymdbyrå och rymdprogram”, som beskrivs som det tredje alternativet, är genomförbar.

Uppdraget för den tillsatta arbetsgruppen upphör när slutrapporten överlämnas till näringsministern. Rapporten leder inte direkt till åtgärder eller förändringar inom rymdförvaltningen, utan den utgör en kunskapsbas och en öppning för en mer omfattande diskussion.

Slutrapport från utvärderingsarbetsgruppen av rymdförvaltningens verksamhetsmodell (på finska)